发改委规范政府出资 产业基金严禁名股实债
时间：2017-1-17 来源：21世纪经济报道
政府出资产业投资基金已经成为我国各级政府广泛使用的投融资工具。尤其随着地方债的规范管理、地方稳增长压力加大等情况下，政府产业基金成为重要的投融资创新手段。
近日，发改委发布《政府出资产业投资基金管理暂行办法》(简称《发改委办法》)，旨在完善现有监管政策。按照《发改委办法》规定，发改委将重点对产业基金是否符合国家产业政策进行主动地符合性评价。
其实，早在2015年年底，财政部就印发了《政府投资基金暂行管理办法》(简称《财政部办法》)等相关文件，《发改委办法》与《财政部办法》在投资领域方面的规定略有差异。
此外，据21世纪经济报道记者了解，实践中一些基金仍然采取名股实债方式，变相增加了地方政府债务负担；另外，政府参与的基金，政府出资部分与社会资本部分是否同股同权，如何共担风险，实现市场化操作，也是实践中的一大困惑。
侧重产业政策符合性审查
政府出资产业投资基金，近年来呈现加速增长之势。
发改委财金司在解读《发改委办法》时表示，政府出资产业投资基金形成以长三角、环渤海地区为聚集区域，并由东部沿海地区向中西部全面扩散的分布特征。政府出资产业投资基金市场格局呈现国家级、地方级发展规模化市场化的特点。
诸如，国家层面有国家科技成果转化引导基金、国家新兴产业创投引导基金、国家中小企业发展基金等，地方层面有中关村创业投资引导基金、山东省股权投资引导基金、湖北省长江经济带产业基金等。
发改委财金司表示，现有监管政策还不够健全完善，后续还要对政府出资产业投资基金的总体运行状况，进行信息采集和风险监测；对投融资状况进行政策评估、信用评估和趋势把控。
而发展改革部门在其中扮演的角色是，对政府出资产业投资基金是否符合国家产业政策进行主动地符合性评价，保证基金在实际运作过程中“不走偏”，有利于国家产业政策的贯彻执行。
地方各级发展改革部门负责本级政府出资设立产业投资基金材料完备性和产业政策符合性审查，但地方政府部门出资额达到50亿元及以上的，由国家发改委进行审查。
发改委财金司表示，《发改委办法》强调基金设立后的运行监测、信用评价和绩效评价，对政策效果和绩效进行总体评价。
《发改委办法》指出，国家发改委将每年对基金绩效、基金管理人绩效进行系统性评分。如基金绩效评价指标包括，基金实缴资本占认缴资本的比例；基金投向是否符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策等，综合评估政府资金的引导作用和放大效应、资金使用效率及对所投产业的拉动效果等；是否存在名股实债等变相增加政府债务的行为等。
《发改委办法》还提出“登记+信用约束”的行政管理模式，通过与全国信用信息共享平台和“信用中国”网站互联互通，将信用监管运用到政府出资产业投资基金行业的监管上。
两部委投资领域规定有差别
2015年年底，财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》，随后还出台《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》(简称《财政部指导意见》)。
《财政部指导意见》指出基金应该“聚焦重点产业”，解决好产业发展的瓶颈制约。公共财政运用政府投资基金方式支持产业，限定于具有一定竞争性、存在市场失灵、外溢性明显的关键领域和薄弱环节。推动产业发展方面，主要支持外部性强，基础性、带动性、战略性特征明显的产业领域及中小企业创业成长。
同时，《财政部办法》指出，各级财政部门一般在以下领域设立投资基金，包括支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级和发展、基础设施和公共服务领域。
《发改委办法》则指出，政府出资产业投资基金应主要投资在以下领域，包括非基本公共服务、基础设施、住房保障、生态环境领域、区域发展、战略性新兴产业和先进制造业、创业创新等领域。
北京云天新峰投资合伙人张继峰对21世纪经济报道记者表示，两办法侧重点不同：《财政部办法》侧重于“具有一定竞争性、存在市场失灵、外溢性明显的关键领域和薄弱环节”，《发改委办法》侧重于国家政策导向的传统基础设施领域，以及战略性新兴产业、先进制造业、双创领域。
张继峰指出，财政部基金的思路是“补缺”、“补弱”；发改委基金的思路是国家鼓励的产业方向导向。当然，国家鼓励的产业有些也是新兴产业或“弱产业”，与有不同，也有重叠。
为控制风险，两部委办法均明确列出基金运作不得从事的业务。
《财政部办法》指出，基金不得投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品。
《发改委办法》也指出，不得从事公开交易类股票投资，但以并购重组为目的的除外。在明确基金投资领域时表示，基金可参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份。
张继峰表示，根据《发改委办法》，政府出资基金投资领域比较广，包括战略性新兴产业、先进制造业等，这些领域基金退出的方式更多是资本市场。
严禁名股实债
《发改委办法》指出，政府出资产业投资基金不得从事名股实债等变相增加政府债务负担的行为。
财政部相关文件也一再重申不得名股实债。但有地方财政人士对21世纪经济报道记者表示，实际操作中很困难。社会资本参与基金组建很容易，但他们不愿意参与到具体项目，仍然是原来贷款的思维，让政府直接回购。他们这种由政府兜底或担保的模式，使得基金退出时也存在问题。
有银行投行部门负责人表示，他们参与的城镇化基金、大数据基金等，实操都是名股实债参与进去的，金融机构本身也比较困惑。
另外，政府出资的产业基金中，政府在通过出资体现政府意志的同时，如何保证市场化运作；政府出资部分和社会资本部分是否同股同权、共担风险，操作起来也容易碰到问题。
两部委办法均对此作出了规定，不过，有地方财政人士对21世纪经济报道记者直言，如果政府资金不劣后，坚持同股同权的话，基金组建上可能都存在困难。但政府资金如果劣后，是否属于给社会资本以固定回报或保底回报，操作上存在困难。
