中国债务风险目前总体是可控的，但是确实也存在着累计和扩大的可能，如果不采取措施，任其发展下去，与其他因素交织在一起，必然会带来更大的负面影响。
6月23日下午，国务院新闻办公室举行吹风会，分别来自国家发改委、财政部、中国人民银行、银监会、中国银行间市场交易商协会的五名官员，介绍了中国债务率分析及对策有关情况，并答记者问。
这五名官员分别是：国家发改委财政金融司副司长孙学工、财政部预算司副司长王克冰、中国人民银行调查统计司副司长阮健弘、银监会审慎规制局副局长王胜邦、中国银行间市场交易商协会秘书长助理包香明。
主持此次吹风会的国新办新闻局副局长袭艳春在介绍这五名官员时，称他们为“非常有专业知识背景很强大的学者性官员”。
“党中央、国务院高度重视中国的债务问题，高杠杆的问题，去年年底召开的中央经济工作会议把去杠杆列为今年经济工作的五大任务之一。”孙学工首先介绍说，“去杠杆的含义就是要解决和处置债务问题，包括今天在座的各有关部门积极开展各方面的工作，正在有序地推进这一工作任务的落实。”
就中国债务问题的认识、影响和应对思路，孙学工谈了几点看法：
第一，中国当前总体债务水平和总杠杆率并不高，但上升较快，分布不均衡。基于不同的统计口径，关于中国现在的总体债务规模、杠杆率有不同的估计，范围基本在200%-300%之间。不管是200%还是300%，中国总的债务规模和杠杆率并不算高，在主要经济体当中属于中等水平，主要发达国家经济体总债务规模和杠杆率都比中国要高。与其他国家相比，我们国家的情况是政府和居民的杠杆率较低，非金融部门的杠杆率较高，就是债务相对集中于非金融企业部门。
第二，如何全面客观地看待中国的债务问题。中国债务形成，因为中国特殊的国情，发展阶段看中国是发展中国家和追赶性国家，在发展过程中可能有一个阶段杠杆率比较高，所以这是一个过程。从经济结构上看，中国储蓄率比较高，50%左右，显著高于国际平均水平。高储蓄率必然会带来融资结构方面的不同。从金融结构来看，中国是资本市场不够发达，股权融资规模远低于发达国家，非金融企业融资还是以间接融资为主，这就导致了非金融企业的债务率较高。因此，中国非金融企业杠杆率较高有自己的特殊国情和影响因素，属于成长中的烦恼。
债务高企对我们现在的企业和金融部门造成了一定的负面影响，有些甚至是风险，但风险总体是可控的。杠杆率偏高，特别是企业杠杆率偏高，增加了企业的财务成本，企业债务违约风险就会上升，2011年以来在少数地区和个别行业已经出现了局部债务链断裂的情况，在各级政府和有关部门的共同努力下，上述地区和行业企业债务链断裂风险已经基本得到控制。企业债务风险反映到银行端就是银行的不良贷款风险，近年来，商业银行不良贷款呈上升趋势，所以可能有一定风险隐患。我们考虑到中国商业银行的拨备较为充足，财务状况也良好，完全有能力吸收可能产生的不良贷款损失，因此我国企业债务风险不会从根本上动摇我国金融体系，特别是银行体系的稳定性。
第三，综合施策，防范和化解债务风险。我国债务风险目前总体是可控的，但是确实也存在着累计和扩大的可能，如果不采取措施，任其发展下去，与其他因素交织在一起，必然会带来更大的负面影响。总体上我们的去杠杆工作可以从以下几个层面开展：一是在宏观层面上我们会继续保持经济平稳发展的态势，如果宏观大局不稳，企业经营状况继续恶化，杠杆率还会上升，所以我们要在发展中化解这一问题，为此要积极采取多种政策措施，避免经济滑出合理运行期间。二是在策略上有序渐进去杠杆，杠杆上升过快会带来风险，去得过快也会产生另外的风险，所以首先要做的是遏制住杠杆率过快上升的势头，把增量控制住，然后再稳步推动杠杆率绝对水平的下降。三是从结构上优化杠杆分布，在企业部门内部，去杠杆要区别对待，针对不同行业的特点，债务期限结构，经济周期中的阶段有扶有控，稳妥有序去杠杆。
第四，去杠杆治本之策在于加快推进供给侧结构性改革，并且多措并举，综合施策。降杠杆在根本上需要释放经济活力和创造力，提高投入产出效率，一是要通过简政放权，国企改革，兼并重组，僵尸企业出清，化解过剩产能，清费降税等多项供给侧结构性改革措施，充分释放市场活力，淘汰低效生产者，推动资本向高效率生产者转移，提高企业盈利水平，增强企业债务清偿能力。二是要深化资本市场改革，完善多层次股权融资市场，推进债券市场规范发展，建设直接融资和间接融资相协调的现代金融市场体系，不断提高企业直接融资比重。三是继续深化利率、汇率监管相关改革，进一步提高金融市场配置资金的效率。
孙学工说，总体看，当前中国的债务风险仍然是安全可控的，只要中国经济继续保持在合理增长区间，结构性改革取得积极成效，并且推进综合性措施，中国的杠杆率就趋于稳定，个别和局部的债务违约就不会引发系统性风险。
降杠杆不会有政府兜底损失，没有唐僧肉让人合谋
Q:在降低企业杠杆率的过程中怎么避免道德风险？
国家发改委财政金融司副司长孙学工：
这个过程中确实有很多措施可能会涉及或者带来一些道德风险，所以防范道德风险也是我们在降杠杆过程中要特别注意的事，主要从三个方面来防范道德风险：
一是降杠杆坚持的基本原则是市场化原则，市场化原则是从根本上防范道德风险的一个方式。
降杠杆的最主要特征是不会有政府兜底损失，所以没有唐僧肉让大家来合谋，来取得唐僧肉，这个过程中不同的市场主体都有自己的利益，并且都会争取自己的利益最大化，最后是大家的相互制约、相互监督的过程。
二是降杠杆要遵循法制化的原则，要严格依法依规来开展各项降杠杆的工作。很多需要走法律程序的走法律程序，需要走行政程序的走行政程序，所有的程序都是为了保障降杠杆的各项工作能够公开、公平、公正地开展，一切都在阳光下运行。在阳光下运行也会把道德风险的空间大大压缩。
三是要通过信用约束的手段来防范道德风险。发改委和人民银行现在也在牵头推进全国的社会信用体系建设，特别是在信用信息的记录归集和共享方面，我们要做很多工作。同时，我们也要建立联合惩戒机制。
“居民部门参与到企业部门降杠杆当中”的方式
Q:居民部门加杠杆的空间有多大？怎么来帮助企业去杠杆？是通过什么图解？是通过让居民买房子还是其他的途径？
中国银行间市场交易商协会秘书长助理包香明：
中国的杠杆水平是一回事，杠杆结构是一回事，总体上政府部门、居民部门杠杆率比较低，无论是和国际标准比，还是和其他主要市场比，都还是比较低的，企业部门比较高。怎么样实现杠杆转移，是备受大家关心的问题，从这一轮全球危机后其他国家的表现来看，包括美国在内，目前它也并没有真正去杠杆，它的杠杆实际只是转移了，原来金融部门杠杆很高，转移给政府，政府部门加杠杆，吸收了居民部门的杠杆，所以现在居民部门杠杆率下降，金融部门的杠杆率下降，其实表现为政府部门杠杆率上升。
从全球大视角来看，发达国家一定程度上降杠杆率是与新兴市场加杠杆相关的，杠杆转移可以说是目前很受人们期待的一个话题。通过积极的财政政策，可以促进经济增长，增长是降杠杆的王道，没有增长就没有降杠杆。只要GDP上去了，我们的债务比GDP比率就下来了，在证券下我们的居民收入也上升了，企业贸易好了，财政部门加一部分杠杆，推动经济上升，带动企业经济好转，企业部门的杠杆就下来了，这是一个间接置换的过程。也可以直接置换，就是在特殊情况下，在非常危急的条件下，比如美国当时三大汽车公司出问题，政府救助，这是极端的情况，但是目前来讲，在可预见的将来不会发生这种状况。
居民部门怎么参与到企业部门降杠杆当中，我们现在正在推行的混合所有制改革就可以作为一个方式。企业可以发行股票，可以将他的股权结构进一步分散，向职工、个人、管理层分散，这是一个手段。再一个手段，将来金融部门也可以做一些工作，包括资产执行票据、收益连接票据，将企业部门未来可以形成稳定现金流的部分转让给居民部门，这样来实现转换。
我想方法是多种多样的，关键是我们需要时间，需要耐心，需要一些创造性的想法。
总体来看，中国政府债务还是有一定的举债空间
财政部预算司副司长王克冰：
截止到2015年末，纳入中央预算的国债余额是10.66万亿元，地方政府债务是16万亿元，全国政府债务26.66万亿元，占GDP的比重是39.4%。如果把或有债务也折算进去，这一比重会有所上升。2014年底清理甄别的地方政府或有债务余额是8.6万亿，经过这一段时间化解了一部分，现在还有7万多亿。
政府或有债务和政府债务是完全不同的两个概念，有的专家学者喜欢把两者简单相加，这是不对的。政府债务是政府负有偿还责任的债务，是法律上必须要由政府偿还的债务。而或有债务的范围，按照审计署两次审计，包括政府负有一定担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务，这些债务大多有相应的经营收入为偿债来源，只有在被担保人和债务人自身偿债出现困难时，政府才需要承担一定的偿还或救助责任。
对政府或有债务的政府代偿率，按2013年审计结果20%的上限推算，负债率达到41.5%左右。这一比例低于欧盟目前定的60%的警戒线标准，也远低于主要市场经济国家和新兴市场国家的水平。
总体来看，我国政府债务还是有一定的举债空间。为应对经济下行压力，按照中央经济工作会议有关阶段性提高赤字率的要求，今年全国赤字率由去年的2.4%提高到3%。政府适当地加杠杆也有助于企业的去杠杆，因为这样可以避免全社会债务收缩对经济产生负面影响。随着全社会杠杆率水平逐步下降，政府的杠杆也可以逐步释放。需要说明的是，政府加杠杆要依法规范举债，严禁各级政府违法违规举债。
对地方政府债务管理的问题。新修订的《预算法》2014年8月份通过，是地方政府债务管理的一个标志性事件。按照老的《预算法》，除法律和国务院另有规定外地方政府不能发行债券，但对政府能否通过融资平台公司等企业举债，法律条文本身没有明确的规定。
前些年地方政府通过融资平台公司等举债搞公益性基础设施项目建设，对经济社会发展发挥了积极作用，这点需要客观看待，所以不能简单对存量债务都不认，因为政府还要讲诚信，还有信赖保护原则。对截至2014年底新《预算法》生效之前发生的债务，确实属于政府应当承担的，经过各级政府清理甄别核查，总数是15.4万亿元。2015年1月1日新修订的《预算法》生效后，地方政府举债只能发行政府债券，而且《预算法》35条第三款明确规定，地方不得以其他任何方式举债。国发[2014]43号文进一步强调，政府不能通过企业事业单位举债，企事业单位债务也不能推给政府来还。尤其是对新预算法实施后地方仍然通过融资平台公司等违法违规举债的，预算法第94条明确规定了惩罚的措施，责任人最低要被撤职。
按照国务院工作部署，财政部会同有关部门认真落实预算法和43号文，积极采取措施加强管理：
一是对地方债实行限额管理，设定天花板。这是遏制地方债过快增长的一个长效机制，去年全国人大批准了地方债总限额16万亿元，今年地方政府一般债券增加7800亿，专项债券增加4000亿，总的债务限额增加1.18万亿，全都根据风险、财力等情况分解到各省级政府。地方举债不得突破限额。
二是对清理锁定的存量政府债务，发行地方政府债券置换。发行政府债券置换纳入预算的存量政府债务，是防范系统性风险的一个核心举措。第一，是法律的要求。按新的预算法，政府债券以外的方式都是不合法的，预算法生效之前的存量政府债务，经全国人大常委会同意三年内置换成标准的政府债券形式，这是贯彻新预算法的要求。第二，去年地方政府因为经济下行的压力，普遍收支矛盾比较突出，局部地区偿债有些困难，通过债务置换政策，有效化解了局部地区偿债风险，降低了地方利息负担，尤其是有一些县级融资平台公司可能还款有困难，置换成信誉级别是非常高的省级政府债券，可以大大降低风险。第三，化解了金融风险。存量政府债务如果出现违约，冲击比较大的是银行业金融机构，债务置换政策有效地避免了问题的发生，而且增加了信用，地方政府债券的风险权重只有20%，过去融资平台公司贷款的风险权重是100%。
三是把地方债全部纳入到预算管理，使地方债管理得到有效控制。
四是建立了地方政府债务的风险预警和防范机制。我们对地方政府债务进行了预警，给省级政府发了通知，要求省级政府建立风险化解规划。目前全国31个省、直辖市、自治区的省级政府全部制定了风险化解规划或应急处置机制。
能否再详细介绍一下当前全国政府债务的整体水平？请介绍一下地方政府债务管理改革的有关情况。
债转股政策还在研究，跟上一轮政策性债转股完全不一样
Q:债转股现在进展到了什么情况？是怎么筹备的？
国家发改委财政金融司副司长孙学工：
关于债转股的问题，今年全国人大闭幕式上的记者招待会和博鳌论坛期间，李克强总理都讲过我们可以考虑用市场化债转股的方式来实现降杠杆。现在有关部门根据国务院的部署，也正在研究论证这件事，这件事本身还在研究阶段，还没有正式出台，市场化债转股作为市场经济条件下债务重组的一种方式，实际它是一直存在的，在现有政策框架下也是可以做的，所以并不是一项全新的政策，不是过去没有，现在才开始出这项政策。国内也有一些债转股的案例，这次政策研究的重点我们是要在现有法律法规和政策的基础上，看看能不能进一步赋予市场主体更大的自主权，并且营造一个更好的政策环境，所以市场主体可以根据市场需求的状况，和它自身的需求，依法依规、更便利地推动这项工作，是在现有政策基础上的一个完善深化过程。
通过研究，我们认为，在当前的情况下开展市场化债转股，有多方面积极的作用，特别对降杠杆，降企业的成本，都有作用。同时对推进现代企业制度建设，改善治理结构，也有作用。对完善融资结构，更多提高直接融资比重，也有推动作用。应当说它是稳增长、调结构、促改革、防风险的结合点。现在社会上对债转股问题非常关心，也有各方面的意见和建议，我们自己也做了一些调查，也开了一些座谈会，各方面的意见我们也都听到了，其中有很多非常好的建议和意见，在研究当中我们会进一步吸取这些意见。
我们感觉到对市场化债转股有一些误读或者理解不是特别正确的地方存在，刚才讲政策还在研究过程中，我们的研究初步认为，如果要实施这项政策，有几个基本的点必须把握：首先，它一定是市场化、法治化的债转股，它是整体降杠杆综合性的措施之一。降杠杆有很多措施，债转股只是其中之一，总体降杠杆我们是要遵循市场化、法治化，债转股也是要遵守这个原则。提到债转股，大家很容易联想到1999年那次政策性债转股，这次如果做的话，跟上一次是有很大不同的，这次最主要的特点是，债转股的对象企业完全应该由市场主体自己选择，不像上次是政府指定债转股企业的范围；但我们认为，应该对债转股对象企业设立一些红线或者说有负面清单，对于僵尸企业、有失信记录的企业、不符合国家产业政策的企业，严禁列入到债转股的对象，这是非常明确的。此外，上次金融资产管理公司是按照账面价值接收坏账，本来已经是坏账了，但并没有打折，没有做损失处理，我们认为这次债权转让的价格应该完全由市场主体基于真实价值自己协商处理，对债权和股权进行市场化定价，并且股权市场化推出。
再一个不同是上次有政府损失的兜底责任，不管最后损失多少，由财政部最后来买单，这次债转股在市场化条件下不应该有这样的兜底存在，完全需要市场主体参与方根据市场经济的原则来确定转股的价格。
必须要说的是，虽然此次市场化债转股的政策还在研究，但基本的原则是没有异议的，肯定是以市场化、法治化的方式，跟上一轮政策性债转股是完全不一样的，大家所担心的问题，特别是道德风险的问题，是不存在的。我们也会采取综合有力措施来进一步防范，在这个过程中，相关部门的监管标准我们也会继续坚持，对其中蕴含的风险我们会有很多防范措施。
